Facciamo un po’ di chiarezza….
La procedura di codecisione è stata introdotta nel 1992 e il suo utilizzo è stato ampliato nel 1999.
Con l’adozione del trattato di Lisbona la co-decisione è stata ribattezzata “procedura legislativa ordinaria” ed è diventata la principale procedura decisionale utilizzata per adottare la legislazione UE.
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Essa si applica a circa 85 settori politici.
Legislatori: Consiglio dell’UE e Parlamento europeo
Diritto di iniziativa legislativa: Commissione europea
Elementi principali della procedura:
La Commissione europea presenta una proposta al Consiglio e al Parlamento europeo , il Consiglio e il Parlamento adottano una proposta legislativa, in prima o in seconda lettura , se le due istituzioni non raggiungono un accordo dopo la seconda lettura, è convocato un comitato di conciliazione
se il testo approvato dal comitato di conciliazione è accettabile per entrambe le istituzioni in terza lettura, l’atto legislativo è adottato .
Se una proposta legislativa è respinta in una fase della procedura o se il Parlamento e il Consiglio non giungono ad un compromesso, la proposta non è adottata e la procedura si conclude.
Base giuridica: articoli 289 e 294 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Il Consiglio dell’UE
Il Consiglio dell’UE è la sede in cui si riuniscono i ministri nazionali di ciascun paese dell’UE per negoziare e adottare la legislazione dell’UE.
https://www.consilium.europa.eu/it/council-eu/
La Commissione europea
La Commissione europea è una delle principali istituzioni dell’Unione europea, suo organo esecutivo e promotrice del processo legislativo.
È composta da delegati (uno per ogni Stato membro dell’Unione europea, detto Commissario), a ciascuno dei quali è richiesta la massima indipendenza decisionale dal governo nazionale che lo ha indicato.
Si tratta di organo non eletto, la cui legittimità politica non risiede nel vaglio del voto popolare, inteso come quella parte del popolo ammesso a partecipare alle elezioni.
La Commissione tuttavia è legata anche da un particolare tipo di rapporto fiduciario nei confronti del Parlamento Europeo. Ha la sua sede principale nel Palazzo Berlaymont a Bruxelles.
Rappresenta e tutela gli interessi dell’Unione europea nella sua interezza e avendo il monopolio del potere di iniziativa legislativa, propone l’adozione degli atti normativi dell’UE, la cui approvazione ultima spetta al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea; è responsabile inoltre dell’attuazione delle decisioni politiche da parte degli organi legislativi, gestisce i programmi UE e la spesa dei suoi fondi strutturali.
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Ma chi sono i membri uscenti della COMMISSIONE EUROPEA?
🔴CHI SONO I MEMBRI DEL CONSIGLIO EUROPEO?
I CAPI DI STATO DEI PAESI MEMBRI ❗️
Guardate questo video sottotitolato da NOI, che spiega il processo Legislativo della UE….
Intanto si parla del 95% delle procedure….viene da chiedersi cosa fanno in quel 5%?
Ora forse comincia ad essere più chiaro?
COME FUNZIONA IL COREPER ?
Il Comitato dei rappresentanti permanenti o Coreper (articolo 16, paragrafo 7, del trattato sull’Unione europea (TFUE) e articolo 240, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, TFUE) è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio dell’Unione europea.
Ogni Stato membro dell’Unione europea è rappresentato nel Coreper da un rappresentante permanente (Coreper II) e da un rappresentante permanente aggiunto (Coreper I) con lo status di ambasciatori dell’Unione europea.
Il Coreper svolge un ruolo cardine nel processo decisionale dell’Unione. Esso coordina e prepara i lavori di tutte le riunioni del Consiglio e tenta di trovare, al proprio livello, un accordo che sarà successivamente presentato per l’adozione da parte del Consiglio.
Esso garantisce inoltre la coerenza delle politiche e delle azioni dell’Unione e vigila sul rispetto dei principi e delle norme seguenti:
principi di legalità, sussidiarietà, proporzionalità e motivazione degli atti;
norme che stabiliscono le competenze di istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’Unione europea; disposizioni di bilancio; norme procedurali, di trasparenza e di qualità redazionale.
Esso provvede a un’adeguata presentazione dei fascicoli al Consiglio a cui eventualmente sottopone orientamenti, opzioni o suggerimenti.
Gli ordini del giorno delle riunioni del Consiglio rispecchiano l’avanzamento dei lavori del Coreper. L’ordine del giorno del Coreper è diviso in due parti:
👉la parte I comprende i punti che in linea di principio non richiedono un dibattito e che di solito corrispondono ai punti «A» dell’ordine del giorno del Consiglio (si tratta di punti, che preparati dal Coreper, potrebbero incontrare l’approvazione del Consiglio senza lo svolgimento di un dibattito);
👉la parte II richiede un dibattito.
Tuttavia, qualora il Coreper raggiunga un accordo su un punto della parte II presente sul proprio ordine del giorno, tale punto figurerà in genere tra i punti «A» dell’ordine del giorno del Consiglio, che consiste:
punti A, da approvare senza dibattito in seguito a un accordo raggiunto in seno al Coreper;
punti B, che richiedono un dibattito.
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Il Coreper è diviso in due parti:
il Coreper I prepara i lavori di sei formazioni del Consiglio:
occupazione, politica sociale, salute e consumatori;
competitività (mercato interno, industria, ricerca e spazio);
trasporti, telecomunicazioni ed energia;
agricoltura e pesca;
ambiente;
istruzione, gioventù, cultura e sport.
Il Coreper II prepara i lavori di quattro formazioni del Consiglio:
affari generali;
affari esteri;
affari economici e finanziari;
giustizia e affari interni.
Di norma, il Coreper si riunisce ogni settimana.
I preparativi per i suoi lavori sono effettuati il giorno precedente dai collaboratori più stretti dei membri del Coreper che si riuniscono sotto i nomi:
gruppo Mertens per la parte 1 del Coreper;
gruppo Antici per la parte 2 del Coreper.
Tali gruppi si occupano rispettivamente della revisione dell’ordine del giorno del Coreper I e II e ne stabiliscono i dettagli tecnici e organizzativi. Questa fase preparatoria permette altresì la formazione di una prima idea delle posizioni che le diverse delegazioni adotteranno durante la riunione del Coreper.
Il Coreper può adottare decisioni procedurali elencate nell’articolo 19, paragrafo 7, del regolamento interno del Consiglio, ad esempio, la decisione di tenere una riunione del Consiglio in un luogo diverso da Bruxelles o Lussemburgo, o la decisione di adoperare una procedura scritta.
🔴Cosa può fare il Parlamento europeo
L’Europarlamento è l’unica istituzione dell’Ue eletta direttamente dai cittadini, e insieme a due altre grandi istituzioni comunitarie, la Commissione e il Consiglio Ue, partecipa al processo legislativo.
Ma lo fa in una maniera leggermente diversa dai Parlamenti nazionali. Questo perché il Parlamento europeo non ha il potere di iniziativa legislativa, questo significa che i deputati non possono proporre delle leggi (o per essere più precisi delle direttive o dei regolamenti, che sono le ‘leggi’ europee).
Il potere di proporre delle direttive è soltanto nelle mani della Commissione europea, anche se i deputati possono chiedere alla Commissione di fare una determinata proposta, ma la richiesta non è vincolante. E allora qual è il ruolo del Parlamento?
Il Parlamento, di concerto con il Consiglio Ue (nel quale sono rappresentati i governi dei Paesi membri), ha il potere di approvare le direttive proposte dall’esecutivo, direttive che può anche emendare e quindi modificare. Ma non solo. Il Parlamento è chiamato anche a ratificare agli accordi internazionali e gli allargamenti, e deve approvare il bilancio annuale dell’Ue. L’Europarlamento ha anche un altro importante compito, quello di dare la fiducia alla presidente della Commissione e ai suoi commissari. Il compito di scegliere il candidato alla carica di presidente della Commissione spetta al Consiglio europeo (da non confondere con il Consiglio Ue), che è la riunione dei 27 capi di Stato e di governo.
Questi, dopo le elezioni, proporranno un nome ma starà ai deputati poi dargli la fiducia con una votazione a maggioranza semplice.
I partiti europei in realtà propongono loro stessi un candidato presidente, con il sistema del cosiddetto Spitzencandidat, una nuova pratica che però non è prevista dai trattati. La prima volta avvenne nel 2014, quando i popolari (che vinsero le elezioni) proposero Jean-Claude Juncker, che fu poi effettivamente nominato presidente. Sempre i popolari nel 2019 proposero poi Manfred Weber, ma il Consiglio europeo alla fine gli preferì Ursula von der Leyen. Una volta che il presidente (o la presidente) ottiene la fiducia deve nominare, scegliendo tra una rosa di nomi proposti dai governi, i commissari. Questi dovranno poi a loro volta sottoporsi a un’audizione in Aula, per poi ricevere la fiducia. Uno per uno.
I deputati possono anche rigettare una o più candidature. È successo dopo le elezioni del 2019 quando i deputati hanno bocciato le nomine della commissaria rumena Rovana Plumb, di quella francese Sylvie Goulard e di quello ungherese László Trócsányi, con i governi delle tre nazioni che sono stati costretti a presentare un altro nome.
E come successe nel 2004, per la prima volta nella storia dell’istituzione, all’italiano Rocco Buttiglione, commissario designato alla Giustizia dall’allora premier Silvio Berlusconi, bocciato dal Parlamento europeo per le sue posizioni troppo conservatrici sul ruolo della donna e sull’omosessualità.
COME SAPPIAMO NELLA GERARCHIA DELLE FONTI DEL DIRITTO I REGOLAMENTI E LE DIRETTIVE EUROPEE SONO SUPERIORI ALLA LEGISLAZIONE DEI SINGOLI PAESI MEMBRI, TRANNE CHE PER LE LORO COSTITUZIONI
🔴Ai sensi dell’articolo 47 del trattato sull’Unione europea (TUE) l’Unione ha personalità giuridica ed è quindi un soggetto di diritto legittimato ad elaborare accordi internazionali con organizzazioni o paesi allo stesso modo di uno stato sovrano.
L’ordinamento giuridico dell’Unione europea presenta, inoltre, la caratteristica di risultare completamente autonomo rispetto a quello degli Stati membri.
Il principio dell’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione è stato elaborato dalla Corte di giustizia delle Comunità europee già nel 1963.
In quell’occasione, infatti, la Corte aveva affermato che:
«La Comunità economica europea costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato, seppure in settori limitati, ai loro poteri sovrani ed al quale sono soggetti non soltanto gli Stati membri, ma pure i loro cittadini»
👉Insomma ci hanno venduto un po’ di potere come per il denaro
(sentenza 26/62 Van Gend & Loos)
In successive sentenze la Corte ha avuto modo di precisare meglio la portata del principio dell’autonomia del diritto dell’Unione, ormai divenuto uno dei principi cardine su cui si regge tutta la costruzione dell’Unione europea. Sull’argomento la Corte è intervenuta, in particolare, con la sentenza 6/64 Costa c. Enel.
In quell’occasione esplicitamente affermò:
«A differenza dei comuni trattati internazionali, il Trattato CEE ha istituito un proprio ordinamento giuridico, integrato nell’ordinamento giuridico degli Stati membri all’atto dell’entrata in vigore del Trattato e che i giudici nazionali sono tenuti ad osservare.
Istituendo una Comunità senza limiti di durata, dotata di propri organi, di personalità, di capacità giuridica, di capacità di rappresentanza sul piano internazionale, ed in ispecie di poteri effettivi provenienti da una limitazione di competenza o da un trasferimento di attribuzioni degli Stati alla Comunità, questi hanno limitato, sia pure in campi circoscritti, i loro poteri sovrani e creato quindi un complesso di diritto vincolante per i loro cittadini e per loro stessi»
Trattati istitutivi e Trattati di modifica
Norme primarie del sistema giuridico dell’Unione europea sono in primo luogo le norme convenzionali contenute nei Trattati istitutivi delle Comunità europee e dell’Unione europea ed in quegli accordi internazionali successivamente stipulati per modificare ed integrare i primi.
Il nucleo principale dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea è rappresentato dai Trattati che hanno istituito le Comunità europee e l’Unione europea, ossia:
il Trattato costitutivo della CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio), firmato a Parigi il 18 aprile 1951 ed entrato in vigore il 23 luglio 1952, insieme ai due Protocolli sullo Statuto della Corte di giustizia e sui privilegi e le immunità;
i Trattati costitutivi della CEE (Comunità economica europea) e della CEEA (Comunità europea dell’energia atomica) o Euratom, firmati a Roma il 25 marzo 1957 ed entrati in vigore il 1º gennaio 1958, insieme allo Statuto della Corte di giustizia, nonché alla Convenzione su talune istituzioni comuni;
il Trattato istitutivo dell’Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1º novembre 1993.
A questi atti devono aggiungersi quelli che nel corso del tempo hanno modificato o integrato le disposizioni originarie:
il Trattato sulla fusione degli esecutivi, firmato a Bruxelles l‘8 aprile 1965 ed entrato in vigore il 1 luglio 1967 (ora abrogato dal Trattato di Amsterdam che ne ha però conservato le disposizioni principali), che ha istituito un Consiglio unico ed un’Assemblea unica per tutte e tre le Comunità, senza per questo procedere ad una fusione giuridica delle stesse;
l‘Atto Unico Europeo, firmato a Lussemburgo il 28 febbraio 1986 ed entrato in vigore il 1º luglio 1987, il cui obiettivo principale è l’instaurazione progressiva del mercato interno;
il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1º maggio 1999, che ha ulteriormente modificato i Trattati istitutivi apportando modifiche alle procedure decisionali e comunitarizzando alcuni settori che, in precedenza, rientravano nell’ambito della cooperazione intergovernativa:
il Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 ed entrato in vigore il 1º febbraio 2003, che apporta soprattutto modifiche di carattere istituzionale
il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1º dicembre 2009.
A seguito del Trattato di Lisbona, i trattati, sostanzialmente, continuano ad essere due: il Trattato sull’Unione europea e il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea sostitutivo del Trattato istitutivo della Comunità europea, che hanno lo stesso valore giuridico.
Resta, inoltre, in vigore il Trattato Euratom del 1957.
Mentre il Trattato sull’Unione europea si configura come un Trattato base, contenente le norme essenziali che stabilisce i valori, i principi fondamentali e le competenze, l’assetto istituzionale dell’Unione, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea è piuttosto un Trattato applicativo, fissa le regole di funzionamento delle istituzioni, dei suoi organi, disciplina il mercato interno e le politiche, definendone il quadro di riferimento.
I. Introduzione
L’informalità è un fattore ineliminabile di tutti i processi legislativi e dunque di tutti gli ordinamenti giuridici. In quello dell’UE essa assume – come si sottolineerà più avanti – una speciale rilevanza proprio in grazia alla natura costituzionale dell’Unione. La questione dell’informalità viene in evidenza, in modo particolarmente utile all’analisi, nella procedura messa a tema di questo articolo: quella che si articola nei cosiddetti triloghi.
Essi rappresentano uno snodo essenziale della procedura di co-decisione (oggi: procedura legislativa ordinaria) caratteristica del sistema dell’Unione. Benché molto si sia scritto in merito all’impatto della co-decisione sull’ordinamento dell’UE, la ricorrenza del ventennio dalla sua istituzione offre l’occasione per indagare le modalità pratiche attraverso cui, nel volgere di questi anni, le istituzioni politiche dell’Unione hanno reso operativa tale procedura [1].
A tal fine occorre muovere da una considerazione, ossia che il procedimento legislativo è solo una parte di quell’insieme di attività e forme, che, unitariamente considerate, costituiscono il processo legislativo [2].
Infatti, l’efficace svolgimento del procedimento legislativo, quale sequenza giuridicamente preordinata di attività che porta all’eventuale adozione di un atto legislativo, dipende, in massima parte, dall’esistenza di “fatti” (prassi, convenzioni, attività informali etc.), che integrano il dato normativo costituzionale e favoriscono il coordinamento tra gli attori coinvolti [3].
Ed è proprio ai suddetti “fatti” e, in particolare, al ruolo dei triloghi nel processo legislativo dell’UE che si vogliono dedicare queste pagine. Per “triloghi” s’intendono negoziati informali cui prendono parte alcuni rappresentanti di Parlamento, Consiglio e Commissione.
Nel corso di tali negoziati le tre istituzioni concordano orientamenti politici e bozze di emendamento riguardo alle proposte legislative avanzate dalla Commissione. Quanto convenuto in seno ai triloghi viene poi presentato alle plenarie di Consiglio e Parlamento e forma oggetto di dibattito e, frequentemente, di adozione [4].
Introdotti alla metà degli anni ’90
Come poc’anzi anticipato, i triloghi si svolgono a porte chiuse, in un regime d’informalità. A questi negoziati, infatti, non possono accedere che i soli (pochi) rappresentanti di Parlamento, Consiglio e Commissione; l’accesso a telecamere è interdetto; non v’è registrazione degli incontri; mancano verbali ufficiali delle riunioni.
E proprio l’informalità, che caratterizza lo svolgimento dei triloghi, sembra essere la chiave del loro successo.
Ma cosa deve intendersi per “informalità” a livello istituzionale? Innanzitutto, nonostante la gius-pubblicistica non abbia visioni unanimi circa il significato e il ruolo dell’“informalità”, può certamente dirsi che essa afferisce al concetto di governance intesa come «superamento delle procedure con cui [le] istituzioni decidono» in vista del perseguimento di «modi nuovi e comunque diversi di gestire processi decisionali complessi» [7].
L’informalità quindi non interessa gli atti quali sintesi e prodotti di procedure decisionali, bensì le modalità di svolgimento delle procedure decisionali stesse.
Nell’UE, l’informalità non caratterizza solamente il processo legislativo. Infatti, elementi informali possono rintracciarsi nei metodi di lavoro e nei processi decisionali di molte istituzioni dell’Unione. Si pensi alle riunioni del Consiglio europeo, le quali in questi anni di crisi economica hanno rivisto, contrariamente a quella che sembrava una tendenza alla formalizzazione, un riemergere dell’informalità [8].
O ancora, si pensi alle riunioni dell’Eurogruppo (organo di coordinamento consultivo dei diciannove Stati membri dell’Eurozona), per le quali esiste un vero e proprio obbligo di svolgimento informale (art. 1 del Protocollo n. 14) [9].
L’informalità ha quindi i tratti di un “fatto” di rilevanza costituzionale, fortemente integrato nel tessuto della governance dell’UE [10].
E ciò non stupisce, se si considera che l’Unione europea è stata spesso considerata un esempio di consensus democracy [11], vale a dire di democrazia le cui procedure decisionali, diversamente da quelle di una democrazia di stampo maggioritario, cercano di prendere in considerazione il più ampio ventaglio di soluzioni,
